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关于加快我市棚户区改造和农村住房建设的建议案
（2010年6月29日政协第八届枣庄市委员会第十三次常委会议审议通过）
枣庄市政协 2010年7月1日
市政协今年将我市棚户区改造和农村住房建设作为重点调研课题。在李华中、傅廷安两位副主席带领下，市政协调研组利用两个多月时间，采取集中调研与小分队调研相结合的方式，先后深入到各区（市）、枣矿集团听取汇报、察看现场，与市棚改办、住建局、财政局、规划局、发改委、国土局、农业局等部门座谈，摸清了我市棚户区改造和农村住房建设的现状。这期间，市政协多次召开党组会议、主席会议听取调研情况的汇报，指导调研工作，提出对调研和建议案的原则要求，邓滕生主席就棚改工作到市中区进行了调研。在深入研讨的基础上，形成了《关于加快我市棚户区改造和农村住房建设的建议案》。
基本情况
去年以来，市委、市政府紧紧抓住我市被列入资源枯竭城市转型试点市的机遇，把棚改工作作为贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、推进城市转型的战略任务，以健全住房保障体系、改善群众居住条件、完善城市功能、提升城市形象为目标，全面启动了棚改工作，取得了阶段性成果。主要有四个特点：
一是高度重视，全面部署。市委、市政府把棚改工作作为改善民生、促进和谐、提升城市品位的重大民生工程，2009年上半年先后安排市委政研室、市政府调研室等部门外出调研，市委书记刘玉祥对调研报告作出重要批示；9月份以市委、市政府文件出台了《关于进一步加快推进棚户区改造的意见》，10月份召开了全市棚改工作动员大会，成立了以陈伟市长任组长的棚改工作领导小组及指挥部；2010年4月，市委常委会议对棚改工作进行了专题研究和部署，进一步加强了对棚改工作的领导。
二是高点站位，积极推进。市委、市政府坚持把棚改工作与建设低碳城市、完善保障住房体系、发展现代服务业、保护历史文化有机结合起来，先后出台了城市更新规划、棚改项目年度计划、棚改工作考核办法等17个配套文件，成立了棚改工作领导小组办公室，明确了区（市）作为棚改工作的责任主体，准确把握了棚改工作的正确方向。各区（市）均成立了党政主要领导任组长的棚改和农房建设工作领导机构，出台了相关政策规定；滕州市成立了专门班子全面负责棚改工作，薛城区打破部门界限成立了若干工作组，市中区建立了区几大家班子成员帮包项目责任制，峄城区由几大家主要领导和区委常委担任7个项目指挥部的负责人，全市形成了“区（市）为主、部门协作、上下联动、合力推进”的工作机制。为解决棚改资金问题，市政府充分发挥鲁南（枣庄）经济开发投资公司的平台优势，积极为区（市）提供资金转借支持；滕州市成立了国有独资投资集团公司，市中区成立了棚改投资运营公司，搭建融资平台，强化资金保障。
三是突出重点，规范运作。各级把拆迁作为启动棚改工作的重点，市委、市政府出台了拆迁工作意见和维稳风险预测评估办法，各区（市）审慎制定了拆迁补偿标准，加强风险控制，确保依法有序拆迁。各级司法部门成立了拆迁矛盾调处小组，市中级法院出台了为棚改提供司法保障的意见，坚持司法服务到一线；市行政审批中心设立了棚改审批专用窗口，建立起绿色审批通道；各区（市）对拆迁政策等事项实行阳光操作，受到群众欢迎。截至今年5月底，全市已实施棚改拆迁项目30个，完成拆迁约1.1万户，共计约145万㎡；计划今年启动农村住房集中连片建设项目199个，已开工119个，新建农房4.23万户，改造危房1.61万户。
四是创新方法，各有特色。各区（市）注重因地制宜，分类指导，积极探索行之有效的运作模式，规划建设了一批有特色、有亮点的新型社区和村庄。市中区对西昌路以西煤层塌陷区4个社区实施拆建，整合土地800亩。滕州市级索镇通过市场化运作，将镇驻地级索村进行楼房化改造，改善了镇驻地环境，扩大了城镇规模。薛城区与枣矿集团密切配合，对陶庄镇工矿棚户区改造高起点规划，已申报全国低碳环保试点社区，代表了城乡建设的方向。高新区城中村拆迁改造工作进展快、效果好，已完成拆迁140万㎡，年底前可完成安置房建设50万㎡。山亭区凫城乡把社区建设与葡城水泥项目打捆，将5个偏远村庄搬迁合并到乡驻地，建设了新型综合社区。峄城区采取“先建后拆、以建促拆、拆建结合”的工作方式，有效化解了过渡安置难题；阴平镇借助丰源集团投资整合3个村庄，腾出400余亩土地用于企业扩容。台儿庄区结合“运河古城”建设，拆迁6个城中村，将群众集中安置，既改善了群众居住条件，又为古城建设拓展了空间。这些做法起到了很好的引领和示范作用。
调研中发现，由于我市城乡居民住房建设基础设施薄弱，棚户区改造和农村住房建设工作涉及面广，三年任务目标时间紧迫，任务艰巨。各级对棚改和农村住房建设工作在思想认识、资金投入、关系协调、政策落实、质量监管等方面还存在一些问题。
1、对棚改范围的认定存在差异。棚户区是指城市和工矿区国有土地上集中连片简易结构房屋较多、建筑密度大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域。各区（市）对棚户区概念认识不统一，对棚改面积的认定标准不一致，对棚户区、城中村、经济适用房、廉租房、旧城改造等不同类型城市建设政策的区分不明确。总的看来，各区（市）把棚改看成是改变城市面貌的机遇，普遍希望多改快上，从三年计划棚改面积看，滕州市为506.8万㎡、市中区为364万㎡、薛城区为140万㎡、峄城区为110万㎡、山亭区为45.67万㎡、台儿庄区为22.5万㎡、枣矿集团为41.43万㎡，合计数量远大于全市上报的545万㎡的棚改总面积。有的摊子铺得过大，为争取上级扶持政策，将各种类型的建设项目都往棚改上靠；有的借机大搞商品房开发，谋取暂时的经济利益；有的对棚改工作认识程度不高，存在等待观望、畏难发愁情绪。
2、资金缺口大。据市住建局介绍，我市计划三年投入534亿元，让棚户区成为历史；其中，今年需启动资金百亿元，但目前仅落实30多亿元，资金缺口很大。从鲁南经济开发投资有限公司了解到，国务院日前已下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务偿还和在建项目后续融资问题；各金融机构逐渐收紧了对地方融资平台的贷款发放，对融资平台资质、土地抵押、建设项目基础资料等提出了更高要求，地方融资平台从银行融资更加困难。鲁南投资公司虽与建行达成20亿元贷款初步协议，但满足建行提出的土地抵押和棚改项目基础资料条件的难度很大；市中区虽与工行达成了15亿元贷款协议，但至今尚未真正落实。由于资金短缺，存在着“吃肉留骨头”现象，商业开发价值大的棚户区多数已成为先期改造的重点，而一些拆迁成本高、利润空间小、市场运作难的项目大多尚未启动。我市农村住房建设资金主要来源于腾空土地收益，但土地收益周期比较长，各级专项资金也主要采取“以奖代补”的形式，再加上相关信贷政策不够完善，各级财政投入能力有限，致使许多农房建设项目因缺乏启动资金而不能及时开工。资金问题已成为制约我市棚改和农村住房建设工作的主要瓶颈。
3、存在忽视安置和建设质量倾向。全市三年计划改造棚户区7万多户，仅今年就有3万多户。由于项目建设周期长，过渡安置期限长，居民集中搬迁，造成房屋租赁困难，实际市场租房价格（5-8元/㎡/月）远大于市拆迁办法规定的安置过渡费（4元/㎡/月），群众存在埋怨不满情绪。部分困难户、城市低保及伤病残人员家庭收入低，旧房换新房产权调换房屋差价难以支付的矛盾较为突出。一些地方未能按规定程序执行土地置换、增减挂钩政策，土地未批先占问题严重。部分项目不同程度存在着规划设计不科学、质量标准不高、配套设施不完善、项目监管不到位等问题。调研时发现，峄城区阴平镇鑫丰小区有的楼房墙壁已出现裂缝，居民意见很大；山亭区冯卯镇南赵庄村，集中建房即将完成，部分农户已经入住，但公共设施没有配套。
4、农村住房建设存在不切实际现象。农民有着几千年的生活生产习惯，改变农村落后面貌、缩小城乡差别，是一项综合而艰巨的任务，不只是拆平房建楼房那么简单。各区（市）掀起了撤村建居、集中连片建设的热潮，一定程度上忽视了亟需解决的农村危房改造工作。2009年以来，各区(市)启动农村集中连片建设项目情况是:滕州20个、薛城24个、山亭45个、市中29个、峄城28个、台儿庄20个。其中许多项目建筑设计上多为5、6层楼房，没有充分考虑农民的意愿、农村的实际需求和当地的现实情况，没有充分考虑农具存放、家庭养殖、燃气暖气、污水和垃圾处理等配套设施建设，没有充分考虑文化、医疗、就业、养老等综合服务。新的社区建成后，农民既要掏出一部分钱买房，还要缴纳水电燃气使用费，增加了生活成本，造成了新的困难，加之设施与配套服务跟不上，给农民生活造成了新的不便。因此，一些地方虽然房子建起来了，但农民入住的意愿却不强。
5、市中区棚改任务重，困难大。市中区作为我市的老城区、老矿区，历史遗留问题多，房屋建筑密度大，拆迁安置成本高，棚改任务繁重。该区共有棚户区364万㎡，占全市上报棚改面积的67%。该区范围内既有省直企业如枣矿集团，又有众多市直企业，利益交织，关系复杂。枣矿集团在市中区属地棚户区改造面积8.17万㎡，涉及居民1712户;市南工业区涉及省直、市直单位近20家；道南里改造项目涉及省直、市直单位13家，市中区协调处理的难度很大。如坚持以“谁的孩子谁领走”的简单方式处理，将难以如期完成改造任务。
6、市棚改工作的组织协调力度须进一步加大。棚改工作需要做大量的统筹协调工作。市棚改指挥机构职责权限不明确，无力及时协调解决各种错综复杂的重要问题。目前绝大多数棚改项目未经发改、财政等部门审批立项，无法享受国家、省规定的棚户区改造规费减免、配套设施建设等优惠政策。缺乏落实枣发[2009]13号和枣政发[2009]30号文件的配套措施，涉及棚户区改造拆迁补偿、规划、资金、土地、免收规费等事项还没有具体的实施细则，许多优惠政策未落实到位。一些棚改项目存在着等规划、等设计、等资金、等手续现象。各区（市）拆迁补偿标准差别较大（目前拆迁补偿标准滕州为1.3，市中、薛城为1.0，峄城为0.9），区域间群众互相攀比。与枣矿集团没有在有效沟通协调的基础上拿出具体措施。枣矿集团2010年至2012年棚改计划为41.43万㎡，占我市棚改任务的比重较大，区域跨度涉及滕州、市中、薛城，一些远离城市的工矿区土地价值低，棚改难度大，居民回购意愿不强，市里还没有明确有效的解决措施。
主要建议
一、统一思想和意志，坚定棚改信心和决心。市委、市政府把棚改工作作为改善民生和城市转型的首要任务，作出了战略部署。针对部分干部群众中存在的等靠要思想、畏难发愁和攀比埋怨情绪、任务层层下压现象，必须利用各种宣传形式，在抢抓棚改机遇推进城市转型、改变城市面貌改善群众生活、创造性开展工作破解资金难题、完善相关政策维护群众利益、加强统筹协调形成强大合力等方面进行再动员再发动，统一各级党政和社会各界的思想意志，在全社会形成抓住棚改机遇不放松的共识与合力，坚定棚改的必胜信心，确保整体工作稳妥推进、和谐健康发展。
二、千方百计破解资金难题。应充分发挥市级融资平台具有的资质、资产和渠道优势，依托鲁南经济开发投资公司积极融资，为区（市）棚改提供资金转借支持。该公司已与建行枣庄分行达成20亿元贷款初步协议，但建行要求该公司必须满足资质评级与内部资料、棚改用地使用证抵押、棚改项目规划环评基础资料等条件，其中，后两项条件需市国土局和市、区棚改办收集提供。建议市政府督促国土、棚改部门与鲁南公司密切配合，尽快满足建行的信贷条件，促成20亿融资，缓解区（市）棚改的资金困难。
破解资金难题应坚持多措并举，借鉴济南、淄博等地的做法，通过发放城市建设债券，集聚社会资金支持棚改建设；积极争取成为“利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点”城市，用足用好我市的住房公积金闲置资金，做到滚动发展、良性循环。
为防止棚改资金跑冒滴漏和“房子建起来，干部倒下去”等问题的发生，应制定棚改和农村住房建设专项资金使用管理办法，由财政部门根据建设进度，分期分批审批下拨；完善监督审核机制，财政、审计部门和纪检机关对专项资金的申请、下拨、使用进行全过程监督。
三、积极推进拆迁安置。拆迁安置能否稳妥进行，关键在于平衡好各方的利益关系，核心问题是补偿标准是否合理、群众是否满意。应及时召开拆迁安置工作经验交流会，总结经验教训，完善补偿政策，加强宏观调控，进一步优化拆迁工作环境，坚持依法拆迁、规范操作，对所有拆迁户一视同仁，重点做好拆迁户中党员干部及其亲属的思想工作，教育和动员他们带头执行当地政府制定的拆迁安置政策，确保拆迁工作平稳和谐顺利进行。
探索多渠道的拆迁安置办法，努力让群众满意，变要我拆为我要拆：可先拆后建，制定科学合理的过渡安置补贴标准，帮助群众解决好过渡安置房源问题。可先建后拆，搞好民意调查，摸清群众的意愿和需求，保证房屋建成后群众能够愿意入住。也可先部分拆迁，腾出建设安置房的土地，待安置用房建成后，再组织大面积拆迁，以缓解居民租房难的问题，同时节省过渡期的补助费用。
应重视经济适用房、公租房、廉租住房建设，对特困户、下岗职工、无力购买新建住房者，可采取政府贴息贷款、交纳租金、分期付款等方式，推行“共有产权、公共租赁、租售并举”的保障性住房政策，共有产权部分租赁和有条件流转，解决回迁房超面积部分政府贴不起、拆迁户买不起的问题，保证居者有其屋。
拆迁安置工作应坚持阳光操作，通过各类媒体和手段加大社会宣传，加强信访工作，充分尊重群众的知情权、参与权、表达权和监督权，真正做到好政策让群众明明白白，好措施让群众真心拥护，好事情让群众真正满意，促进和谐拆迁、和谐安置。
四、规划设计审批要坚持既快又好。规划是关系到棚改工作进度和成效的关键环节。目前，全市的城市更新规划和棚户区改造控制性详规已编制完成，各区政府和项目单位应加快棚改项目修建性详规的编制工作，及时报市规划局审批。
对于重点区域、重大项目、重要建筑的规划设计，应坚持对社会公示，公开征求社会各界的意见建议，确保规划的合理性、科学性。应按照工程建设的程序，搞好规划、拆迁、建设的衔接，严格坚持先立项规划，后拆迁建设。
由市棚改办牵头，建立棚改项目审批绿色通道，相关部门采取联合办公或现场办公的方式，加快棚改建设项目审批进度，提高效率，缩短时间。
应加强科学规范管理，确保规划的严肃性和权威性。规划设计尤其是重大公共基础工程项目一旦审定通过，非经法定程序任何单位和个人不得随意变更，确保规划实施。
五、保障工程质量，防止豆腐渣工程。工程质量是百年大计，也是棚改工作成败的关键。应专门制定棚改和农村住房建设工程质量承建与监管实施意见，未雨绸缪，防患未然。严把建筑队伍资质关，对棚改工程实行公开竞标承建，杜绝转包、分包；严把建筑材料质量关，责成质监部门强化施工监管和竣工验收，并聘请所在小区动迁居民代表作为质量监督员，对原材料、施工质量、工程进度进行全过程监控；在建筑物显著位置镌刻承建和监理单位永久性标志，对建设项目责任人实行建筑质量终身追究制。
六、着重抓好重点部位、重点区域棚改工作。棚改工作应突出两个重点：一是重点改造好城市和国有工矿棚户区。解决城市原住民和产业工人的住房困难，改善其生活条件，让他们享受到改革开放和城市建设的成果，维护公平公正，促进社会和谐稳定。
二是重点协调解决好市中区的棚改工作。市中区既是市驻地的老城区，有枣矿集团和市直一些单位和企业，还有火车站广场改建，五大片区300多万㎡的棚改任务，工作量大，且关系复杂。如道南里改造项目涉及13个省、市直单位，区里难以协调解决，需要市委、市政府倾注精力，在组织协调、规划设计、土地供应、资金扶持等方面，给予市中区重点倾斜，必要时市领导现场办公，解决实际问题。
七、创新模式，解决好枣矿集团的棚改问题。枣矿集团在我市城市发展历史中有着特殊而又重要的地位，矿区职工为国家作出过重要贡献，其棚户区是我市棚改工作的重点和难点之一。鉴于枣矿集团所属矿区棚户区相对偏远和分散，应加强市、区（市）与枣矿集团的协调配合，创新模式，采取特殊政策，将其边远矿区和破产企业的棚改项目，向滕州、薛城靠拢，进行土地置换安置，由市中区、薛城区、滕州市分别承担枣矿集团廉租房、经济适用房331亩土地的划拨（置换）；部分棚改项目，可在枣庄新城区划拨（购买）土地（约400亩）集中建设一个社区。枣矿集团所属棚改项目的基础设施配套费应按有关规定办理。鼓励和支持枣矿集团参与全市的棚户区改造和城市综合开发，缓解我市城市建设的资金压力。
八、农村住房建设应重视危房改造和配套设施。农村住房建设应首先重点抓好无房户和整体危房户的排查登记，从住房最困难、最需要的群众入手，通过新建住房、利用现有空闲房，优先安置好无房户和整体危房户，重点扶助低收入群众特别是优抚对象和农村低保户。
农村住房集中连片建设应以小城镇建设为依托，既积极推进，又量力而行，制定下达任务指标应实事求是、切实可行。应严格落实村民自治制度，充分尊重绝大部分村民的意愿和生产生活习惯，规划设计出符合农村实际、满足农民需要、体现节能环保的新房型、新社区，对供水供电、暖气燃气、农具存放、家庭养殖、垃圾和污水处理等设施进行统一配套。
建后群众的就学、就医、养老、治安等管理服务工作要给予保障，确保居民搬得进、住得稳。应认真落实所需资金，慎重考虑农村土地复垦难易程度及复垦能否得到验收等问题，努力避免一哄而上；防止因资金链条断裂、群众意愿不强、政策变更等因素又偃旗息鼓。
九、强化棚改指挥部的指导协调能力和工作效能。三年内全面完成艰巨的棚改任务，必须有一个坚强有力的指挥系统，必须有一个精干高效的办事机构。应按照想干事、会干事、干成事、不出事的标准，抽调得力干部，充实加强市棚改办事机构，进一步明确赋予棚改办的职责、权限和工作方式，促其创造性地开展工作，加强运筹督导，提高协调能力，缜密组织实施，提高工作效能。
目前，全市棚改工作已进入实质性推进阶段，近期应召开棚改工作专题会议，认真研究工作中出现的新问题，及时采取措施协调解决，尽快制定和完善枣发[2009]13号和枣政发[2009]30号文件的实施细则，明确拆迁补偿、规划、资金、土地等方面的具体政策规定，列出棚户区改造和农村住房建设免收的规费明细单，并确保政策落实准确到位。加强对各区（市）棚户区改造和农村住房建设拆迁补偿标准的宏观指导，使各区（市）的棚户区补偿标准控制在1:1.0至1.3的范围内，虽不能统一标准，但也不能差别太大；对城市和农村被拆迁的房屋，只要具备合法产权的，应明确不低于1：1的标准进行补偿。
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