论行政处罚的适当性

枣庄市政协委员、山东康桥律师事务所合伙人   王 勇

《中华人民共和国行政处罚法》于1996年颁布实施后，迄今已历经3次修正，现行法律自2021年7月15日起施行。该法伴随着中国市场经济发展的脚步，在维护平等竞争的市场秩序、规范市场主体行为，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益等方面都发挥了重要作用。由于行政主体相对于行政相对人的优势地位，为保障行政处罚权正确行使，行政处罚法设定了一个适当性原则，即设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，但现实中也有执法主体机械执法，导致社会效果大打折扣的情况。

一、案情简介

某局开展行政执法活动中抽查了一家个体餐饮店，对其所购买的食品原料绿豆芽进行了检验，检验结果显示某项指标不合格，该局遂依照法定程序向餐饮店送达了检验报告和检验结果通知书，个体餐饮店经营者对此未提出异议，但辩称案涉绿豆芽系从某超市购进，却不能举证证明。该局根据检验报告立案并制作了询问（调查）笔录、组织召开了听证会，最终认定个体餐饮经营者系采购不符合食品安全标准的食品原料，违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条、第五十五条的规定，决定给予行政处罚。

二、处罚结果

某局根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（四）项、第一百二十六条第一款第（三）项对个体餐饮经营者予以处罚，考虑到个体餐饮经营者经营的涉案商品数量较少，货值金额较小，属于有证单位，能够积极主动配合，主动提供相关材料，故依照《山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则》第十一条第一款第（六）项，《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款的规定，对个体餐饮经营者处以警告、罚款5000元的行政处罚。

三、案件启示

（一）行政处罚应当遵循适当性原则。除《行政处罚法》第五条关于设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的规定外，《山东省规范行政处罚裁量权办法》《山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则》均有适当处罚的细化规定，其中包含减轻处罚，即依法在行政处罚的法定种类和法定幅度的最低限度以下适用处罚，包括在违法行为应当受到的一种或者几种处罚种类之外选择更轻的处罚种类，或者在应当并处时不并处；也包括在法定最低罚款限值以下确定罚款数额。相对案值数额十几元的绿豆芽，5000元罚款的处罚显然违背了适当性原则。另外，对于生产、制造问题绿豆芽的违法者，行政执法机关反而应当深挖严查，加强源头治理，对于存在大量、多次生产制造问题食品的违法者从严、从快、从重处罚。

（二）行政处罚应当符合立法目的。处罚只是手段，通过处罚达到对行政相对人行为的规范和对社会的引导是目的。该案完全可以在法定最低罚款幅度以下执行，但行政机关往往不敢也不愿适用减轻处罚的规定，依法从轻处罚变成了一种“普遍正确”的现象。从轻处罚意味着只能在最低限额以上进行罚款等处罚，这不仅不能体现个案的公平性，更多的时候使得法律规范不能被恰当适用，也是对立法精神的一种曲解。所以，行政机关法制工作人员，除平时应对行政法律规范进行熟知和全面理解外，在作出处罚决定时应充分尊重立法精神，综合考虑违法行为产生的相关因素，特别是社会危害程度、主观恶性等因素，在行政处罚实施过程中兼顾行政管理目的的实现和尽量保护行政相对人权益的方式和标准，以保障行政处罚过罚相当。

（三）建设法治政府应当进一步规范行政执法。枣庄正在开展全国法治政府建设示范市创建活动，特别需要各级执法部门规范执法尺度、提升执法温度，改善群众满意度。行政执法应做到法律效果与社会效果的统一，切忌一罚了之，甚至罚就是目的，这不光会产生群众满意度问题，甚至导致有些群众对政府产生抵触、抱怨情绪，影响政府公信力。特别是涉及到底层群众民生问题，一纸罚单有可能会导致小店关闭甚至改变他们的选择和命运。行政执法，应当成为“满意枣庄”建设的动力而非阻力。